INSTRAT - Przyszłość finansowania programu „Czyste Powietrze”

Celem programu „Czyste Powietrze” (PPCP) do 2029 roku jest wymiana 3 milionów źródeł ciepła. W pierwszych pięciu latach działania udało się podpisać ponad 530 tysięcy umów na wymianę źródeł ciepła.

Przewiduje się także zwiększenie rocznego budżetu programu. W stosunku do 2023 roku będzie to prawie trzykrotny wzrost (10 miliardów złotych). Takie wydatki mogą być zrealizowane przy odpowiednim wykorzystaniu środków z Krajowego Planu Odbudowy (KPO), Funduszu Spójności (FEnIKS), a także dodatkowych źródeł finansowania.

Instrat i Instytut Ekonomii Środowiska (IEŚ) wspólnie wypracowały scenariusz dotyczący finansowania programu „Czyste Powietrze”, który przedstawiamy poniżej.

Autorzy podkreślają, że przedstawiony scenariusz rozwoju programu powinien być minimalnym celem dla decydentów odpowiedzialnych za jakość powietrza w Polsce. Niemniej jednak, program „Czyste Powietrze” może być rozwijany znacznie szybciej ze względu na wysokie zapotrzebowanie na dotacje do wymiany źródeł ciepła. W związku z tym warto rozważyć poszukiwanie dodatkowych źródeł finansowania programu już w najbliższych kwartałach, a jedną z potencjalnych okazji do tego może być rewizja KPO przez nowy rząd.

Zaleca się przyspieszenie rozwoju PPCP poprzez zwiększenie jego finansowania. Jednak skuteczne zarządzanie tymi środkami będzie możliwe jedynie przy wprowadzeniu średnioterminowego planowania finansowego. Taka strategia stanie się szczególnie istotna od 2026 roku, kiedy konieczne będzie poszukiwanie dodatkowych źródeł finansowania.

1. Dotychczasowa rola programu „Czyste Powietrze”

Dotychczasowy program „Czyste Powietrze”, od momentu uruchomienia we wrześniu 2018 roku, stał się największym programem bezpośredniego wsparcia, skierowanym na wymianę źródeł ciepła oraz poprawę efektywności energetycznej w 3 milionach jednorodzinnych budynków.

1.1. Skutki działania PPCP

Efektywność działania programu „Czyste Powietrze” jest widoczna poprzez liczby i wyniki osiągnięte do końca 2023 roku. W ramach programu podpisano ponad 530 tysięcy umów na wymianę źródeł ciepła, co stanowi 17% celu programu obejmującego wymianę 3 milionów źródeł ciepła. W tym okresie ponad 430 tysięcy gospodarstw domowych otrzymało dofinansowanie na wymianę źródeł ciepła.

Te działania miały bezpośredni wpływ na poprawę jakości powietrza w Polsce. Według danych Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW) do września 2023 roku, program spowodował zmniejszenie zużycia energii o 8,8 TWh/rok oraz obniżenie emisji CO₂ z budynków o 3,3 miliona ton rocznie. Program przyczynił się do poprawy jakości powietrza, obniżenia rachunków za ogrzewanie oraz zwiększenia komfortu użytkowania budynków.

1.2. Wyzwanie płynności finansowej

W pierwszych etapach swego istnienia program „Czyste Powietrze” czerpał przede wszystkim z funduszy pochodzących z Funduszu Spójności, a od roku 2021 stał się uzależniony od środków KPO.

Jednakże, w przełomowym okresie między 2023 a 2024 rokiem program znalazł się w poważnym kryzysie płynności. Przyczyną było wyczerpanie środków przeznaczonych na ten cel, pochodzących z prefinansowania KPO. W związku z zatrzymaniem wypłat środków z KPO dla Polski, związanych z zastrzeżeniami dotyczącymi praworządności, rząd uruchomił prefinansowanie KPO, zarządzane przez Polski Fundusz Rozwoju (PFR). Dla programu „Czyste Powietrze” przewidziano w ramach tego mechanizmu jednorazową kwotę niemal 2,7 miliarda złotych.

W tym samym czasie program kontynuował swój rozwój, co skutkowało wzrostem liczby składanych wniosków oraz średniej kwoty przyznawanych dotacji. To spowodowało wyczerpanie środków z prefinansowania pod koniec 2023 roku, prowadząc do zawieszenia wypłat dotacji. Powstał deficyt finansowy, który narastał w tempie około 100 milionów złotych tygodniowo, osiągając szczytowy poziom ponad 400 milionów złotych.

Ostatecznie, kryzys został zażegnany na początku lutego 2024 roku poprzez przekazanie środków zaliczki z KPO z programu RePower EU (220 milionów złotych) oraz uruchomienie kolejnych transz prefinansowania przez PFR, w kwotach 200 i 400 milionów złotych.

Bezpośrednią przyczynę kryzysu można przypisać poprzedniemu rządowi, który już w lipcu 2023 roku zdawał sobie sprawę, że pod koniec roku zabraknie środków na program, jeśli nie zostaną zapewnione nowe źródła finansowania. Szczególnie istotne jest, że szacowany koszt programu w 2018 roku wynosił aż 103 miliardy złotych, jednak nie określono wówczas nawet orientacyjnych źródeł finansowania.

Można zatem stwierdzić, że główną przyczyną problemów z płynnością był brak średniookresowego planowania finansowego, uwzględniającego źródła finansowania na kilka lat do przodu. Nawet gdyby pojawiły się trudności z finansowaniem, instytucje publiczne odpowiedzialne za program oraz opinia publiczna mogłyby wcześniej zareagować, wywierając presję na działania proaktywne w celu uniknięcia kryzysu płynności.

2. Perspektywy rozwoju Programu Czyste Powietrze na lata 2024-2027

Program „Czyste Powietrze” musi kontynuować swój rozwój, abyśmy mogli nadal poprawiać jakość powietrza i osiągnąć unijne cele w tym zakresie. Wciąż istnieje potrzeba wymiany około 2-2,5 miliona kotłów na paliwa stałe tylko w budynkach jednorodzinnych.

Program ten stanowi istotny element polityki klimatycznej poprzez redukcję emisji gazów cieplarnianych związanych z ogrzewaniem budynków za pomocą węgla. Realizacja tego programu przyczynia się również do zmniejszenia zależności od importu paliw kopalnych, szczególnie węgla, którego dostawy z polskich kopalń są niewystarczające.

Bez dalszego rozwoju programu „Czyste Powietrze” nie będzie możliwe przeprowadzenie szybkiej i masowej termomodernizacji, o której mówił premier Donald Tusk w grudniu 2023 roku. Jeśli takie termomodernizacje mają być przeprowadzone, to Program „Czyste Powietrze” musi być ich głównym motorem.

2.1. Prognoza Rozwoju Programu „Czyste Powietrze” na Lata 2024-2027

Według prognozy sporządzonej przez Instrat oraz Instytut Ekonomii Środowiska (IEŚ), rozwój programu „Czyste Powietrze” w latach 2024-2027 przyniesie istotne zmiany w porównaniu z rokiem 2023:

• Średnia liczba tygodniowych wypłat wzrośnie do 5 tysięcy w 2027 roku, podczas gdy w 2023 roku wynosiła 3 tysiące.
• Średnia wartość przyznawanych dotacji zwiększy się do 38 tysięcy w 2027 roku, w porównaniu do 22 tysięcy w 2023 roku.
• Roczna wartość wypłat wzrośnie do prawie 10 miliardów złotych w 2027 roku, w porównaniu do 3,5 miliarda złotych w 2023 roku.

Taki rozwój programu umożliwi wymianę prawie 900 tysięcy przestarzałych źródeł ciepła w latach 2024-2027. Według analizy Europejskiego Centrum Czystego Powietrza z 2023 roku, taka wymiana przyczyni się również do zmniejszenia liczby przedwczesnych zgonów związanych z zanieczyszczeniem powietrza w Polsce.

Skąd te liczby?

W ramach bazowego scenariusza rozwoju programu modelowano 6 zmiennych:

• średnią liczbę tygodniowych wniosków o wymianę źródła ciepła,
• średnią liczbę tygodniowych wypłat,
• roczną liczbę wniosków,
• roczną liczbę wypłat,
• średnią wartość wypłaconej dotacji,
• roczną wartość wypłat - roczny koszt programu.

Przy analizie istotne były trzy zmienne:

• średnia liczba tygodniowych wniosków o wymianę źródła ciepła,
• średnia liczba tygodniowych wypłat,
• średnia dotacja.

Przyjęto, że liczba złożonych wniosków przekłada się proporcjonalnie na liczbę średnich wypłat w ciągu tygodnia (choć z opóźnieniem, w zależności od regionu, od kilku do nawet kilkunastu miesięcy). Następnie ilość dotacji na tydzień, pomnożona przez wartość średniej wypłaconej dotacji, równa się średniej wartości wypłat w ciągu tygodnia. To, pomnożone przez liczbę tygodni w roku, określa roczny koszt programu.

Kluczowe wskaźniki zostały przedstawione w tabeli 1.

Tabela 1. Efekty programu „Czyste Powietrze” (2021-2023) i scenariusz rozwoju (2024-2027)

W modelu przewiduje się, że roczna średnia liczba wypłat tygodniowych będzie rosła o 500 co roku. To może wydawać się mało ambitnym celem, biorąc pod uwagę, że między 2021 a 2022 rokiem liczba ta wzrosła o ponad tysiąc.

W 2021 roku średnio co tydzień wypłacano 1,5 tysiąca dotacji, a w 2022 roku już ponad 2,5 tysiąca. Natomiast między 2022 a 2023 rokiem ten wzrost zmniejszył się do niecałych 500 sztuk, jednak trzeba pamiętać, że pod koniec roku wystąpiły trudności finansowe w programie.

Założono również, że średnia dotacja wzrośnie w latach 2024-2027 o 4 tysiące złotych rocznie. Jest to głównie wynikiem zmian w programie, które nastąpiły w 2023 roku i wprowadzenia dotacji na kompleksową termomodernizację, a także wzrostu inflacji w analizowanym okresie. Oznacza to, że średnia wypłacona dotacja wyniesie 26 tysięcy złotych w 2024 roku, a wzrośnie do 38 tysięcy złotych w 2027 roku.

Cały program w tym scenariuszu będzie kosztował 4,7 miliarda złotych w 2024 roku. W kolejnych latach te koszty będą rosły o 1,3-1,9 miliarda złotych rok do roku, aż w 2027 roku sięgną 9,8 miliarda złotych. Dla porównania, wzrost kosztów programu mierzony wypłaconymi dotacjami między rokiem 2021 a 2022 wyniósł 0,8 miliarda złotych, a między 2022 a 2023 rokiem było to 1,6 miliarda złotych. Wzrost kosztów programu stawia duże wyzwanie związane z finansowaniem programu.

Propozycja finansowania została opisana w rozdziale 3.

2.2. Wyzwania regulacyjne związane z rozwojem programu „Czyste Powietrze”

Dalszy rozwój programu „Czyste Powietrze” związany jest nie tylko z aspektami finansowymi, lecz także ze zmianami regulacyjnymi dotyczącymi jakości powietrza w Polsce. Wśród najważniejszych zmian należy wymienić trzy kluczowe:

• Konsekwentne wdrażanie uchwał antysmogowych, które zostały przyjęte przez sejmiki wojewódzkie.
• Określenie norm jakości dla węgla i biomasy drzewnej, co pozwoli na spełnienie wymagań emisyjnych w urządzeniach ekoprojektu, takich jak kotły na paliwo stałe czy ogrzewacze pomieszczeń. Brak tych norm skutkuje tym, że kotły na paliwo stałe, które były finansowane w ostatnich latach, będą zasilane paliwem, które nie spełnia wymogów emisyjnych.
• Prowadzenie kontroli jakości paliw i standardów emisyjnych urządzeń grzewczych, które przeprowadzane są przez Inspekcję Handlową, Inspekcję Ochrony Środowiska oraz samorządy lokalne. Brak kontroli powoduje, że mimo dotacji z programu „Czyste Powietrze” wiele gospodarstw domowych nadal decyduje się na korzystanie z urządzeń niespełniających wymaganych standardów, a na rynku sprzedaje się paliwa niskiej jakości.
  
  

3. Propozycja planowania finansowego średnioterminowego na lata 2024-2027

Stabilne wdrożenie PPCP w największym stopniu będzie zależało od zapewnienia odpowiedniego finansowania. Po pierwsze, konieczne jest wprowadzenie średnioterminowego planowania budżetu programu. Po drugie, istotne jest maksymalne wykorzystanie obecnych źródeł finansowania. Po trzecie, niezbędne będzie znalezienie nowych źródeł finansowania, aby zapewnić ciągłość programu.

3.1. Średnioterminowe planowanie finansowe

Rozdział pierwszy opisał, jak brak planowania finansowego doprowadził do kryzysu płynności w PPCP. Skutki były konkretne: opóźnienia w płatnościach dla dotychczasowych beneficjentów i obawy o możliwe dalsze opóźnienia wśród potencjalnych wnioskodawców. Z perspektywy zarządczej, sytuacja ta wymaga dodatkowego wysiłku i czasu poświęconego na ratowanie programu, zamiast skupienia się na jego efektywnym wdrażaniu i doskonaleniu. Dalszy rozwój programu „Czyste Powietrze” będzie możliwy tylko wtedy, gdy zostanie wprowadzone średnio- i długoterminowe planowanie finansowe. Bez tego nie będzie możliwe optymalne wykorzystanie już dostępnych środków oraz efektywne zarządzanie nowymi źródłami finansowania.

3.2. Obecne źródła finansowania

Program „Czyste Powietrze” finansowany jest z dwóch głównych źródeł:

• Krajowego Programu Odbudowy (KPO),
• Funduszy Europejskich na Infrastrukturę, Klimat, Środowisko (FEnIKS), będącego częścią unijnego Funduszu Spójności.

KPO przeznaczył na program 13,7 mld zł (3 mld euro), które muszą być wydane do sierpnia 2026 r., natomiast FEnIKS dostarczy 8,1 mld zł do końca 2029 r. To stwarza wyzwanie związane z odpowiednią sekwencją wydatkowania tych środków. Pierwszeństwo mają wydatki z KPO, a dopiero później z FEnIKS. Dopiero od roku 2026 finansowanie programu powinno opierać się na środkach z Funduszu Spójności.

3.3. Nowe źródła finansowania

Zgodnie ze scenariuszem bazowym przedstawionym przez IEŚ i Instrat, rozwój programu „Czyste Powietrze” będzie wymagał nie tylko maksymalnego wykorzystania obecnych środków, ale także pozyskania nowych. Szczególnie ważne będzie to od 2026 roku, kiedy zakończy się wydatkowanie KPO.

W tym kontekście można wskazać cztery kluczowe źródła finansowania, które mogą być wykorzystane do sfinansowania programu. Co istotne, wszystkie te źródła finansowania mogą być wykorzystywane także po 2027 roku.

3.3.1. Krajowe dochody ze sprzedaży uprawnień do emisji CO₂ (EU ETS)

Pierwszym kluczowym źródłem są dochody uzyskiwane przez Polskę ze sprzedaży uprawnień do emisji CO₂ w ramach unijnego systemu ETS. W ostatnich latach te dochody przekraczały rocznie 20 miliardów zł, a w roku 2021 osiągnęły rekordowe 25 miliardów zł, co zostało przedstawione na wykresie 1.

Wykres 1. Uzyskane przez Polskę dochody z tytułu sprzedaży uprawnień do emisji CO₂ w ramach systemu EU ETS [mld zł] 

Większość tych środków trafiała dotychczas do budżetu państwa, a znaczna część przekazano do funduszy pozabudżetowych. Zgodnie z unijnymi regulacjami, państwa członkowskie zobowiązane są przeznaczyć co najmniej 50% tych środków na cele środowiskowe; od 2025 roku będzie to co najmniej 70%, a od roku 2026 już 100%.

Umowa koalicyjna podpisana przez ugrupowania polityczne tworzące rząd w grudniu 2023 roku zawiera analogiczny zapis, mówiący o zamiarze przeznaczenia wszystkich wpływów z ETS na cele klimatyczne.

Wykres 2. Wydatki Polski na cele środowiskowe z uzyskanych dochodów ze sprzedaży uprawnień do emisji CO₂ w 2022 roku [mld zł]

W kontekście tego planu program „Czyste Powietrze” powinien być istotnym beneficjentem tych środków. Już w 2022 r. był on finansowany ze środków z ETS w kwocie 2,2 mld zł, co umieściło go na 3. miejscu wśród wydatków na cele środowiskowe. Warto jednak zaznaczyć, że nie są to bezpośrednie wydatki z dochodów uzyskanych ze sprzedaży praw do emisji, lecz ich równowartość raportowana ex post do Komisji Europejskiej. Na dzień wydania publikacji nie były jeszcze opublikowane dane o wydatkowaniu dochodów uzyskanych ze sprzedaży uprawnień do emisji w roku 2023.

3.3.2. Fundusz Modernizacyjny (FM)

Drugim potencjalnym źródłem finansowania jest Fundusz Modernizacyjny (FM), czyli instrument unijny, utworzony na lata 2021-2030, mający na celu finansowanie modernizacji systemu energetycznego i poprawę efektywności energetycznej. Fundusz ten jest zasilany dochodami ze sprzedaży uprawnień do emisji CO2 w ramach systemu ETS, jednak sprzedawcą uprawnień jest Komisja Europejska (KE), a nie polski rząd. Budżet zależy tu od cen emisji na rynku, jednak według szacunków KE, Polska otrzyma do 2030 roku nawet 18 miliardów zł.

Należy zauważyć, że w ramach dotychczas zaplanowanego budżetu FM oraz uruchomionych już programów priorytetowych nie uwzględniono programu „Czyste Powietrze”. Wsparcie w ramach tego źródła znalazły nawet tak dyskusyjne przedsięwzięcia, jak rozwój wiatraków przydomowych, o którym Instrat ostrzegał w marcu 2024 roku. Warto więc dokonać przeglądu programów wspieranych w ramach funduszu i określić, które z nich są priorytetowe. Środki uwolnione w wyniku takiego przeglądu mogą być przeznaczone na wsparcie programu „Czyste Powietrze”.

3.3.3. Społeczny Fundusz Klimatyczny (SFK) oraz krajowe dochody z ETS2

Uzupełniającym źródłem finansowania dla PPCP może być Społeczny Fundusz Klimatyczny (SFK), a także dochody, które będą uzyskiwane przez budżet państwa z tytułu opodatkowania emisji w ramach systemu ETS2, który obejmie sektory budynków i transportu.

SFK zacznie działać w 2026 r. Będzie dysponował dochodami z uprawnień do emisji w ramach systemu ETS2, które sprzedawane będą przez Komisję Europejską, budżet funduszu będzie więc zależał od cen tych uprawnień. Według Instytutu Reform Polska otrzyma około 3 miliardów zł w 2026 roku, a następnie około 10 miliardów zł w okresie 2027-2032. Oznacza to, że w latach 2026-2027 częściowo można będzie sfinansować program „Czyste Powietrze” ze środków pochodzących z tego funduszu.

Od roku 2027 dodatkowym źródłem finansowania programu mogą być również dochody uzyskiwane przez polski rząd ze sprzedaży uprawnień do emisji w systemie ETS2. Szacuje się, że będą one wynosić 8-9 miliardów zł.

Obie pule środków mogą być istotne dla finansowania programu po roku 2027.

3.3.4. Zielone obligacje „Czyste Powietrze”

Kolejnym proponowanym dodatkowym źródłem finansowania rozwoju PPCP może być finansowanie dłużne poprzez dedykowane obligacje „Czyste Powietrze”. Takie obligacje mogłyby być emitowane przez ministra finansów, a uzyskane z tego tytułu przychody przekazane do NFOŚiGW celem sfinansowania bieżącej obsługi programu. Wśród korzyści z takiego rozwiązania, jakie można wymienić, znajduje się bardzo duże i ciągle rosnące zainteresowanie inwestorów zielonymi obligacji.

3.4. Optymalna struktura finansowania programu „Czyste Powietrze” w latach 2024-2027

Na podstawie prognozy rozwoju programu oraz dostępnych oraz potencjalnych źródeł finansowania ustalono optymalną strukturę finansowania na lata 2024-2027 (patrz tabela 2).
W 2024 roku główny nacisk należy położyć na wykorzystanie środków z KPO, wspartych funduszami FEnIKS. W kolejnych latach planuje się stopniowe przejście w kierunku większego wykorzystania funduszy FEnIKS oraz nowych źródeł finansowania.
W 2025 roku mogą to być już środki z zielonych obligacji „Czyste Powietrze”, których znaczenie będzie rosło w kolejnych latach.
Od 2026 roku należy uwzględnić SFK, a od 2027 roku część środków będzie pochodzić z krajowych dochodów z ETS2. Ważne jest, że dochody z ETS2 mogą w przyszłości także być przeznaczone na spłatę obligacji dedykowanych programowi.

Taka mozaikowa struktura finansowania powinna zapewnić odpowiednią płynność i umożliwić dalszy rozwój programu.

 Źródło: Instrat Policy Note 01/2024